Mauvaise solution en quête de problème

Les transfuges politiques, les députés qui, en cours de mandat quittent le parti politique sous la bannière duquel ils ont été élus pour en rejoindre un autre, ne sont pas très populaires. Dans la mère-patrie de notre système parlementaire, on les appelle “rats” (d’un sens familier de to rat, « trahir »). Le fait que de grands parlementaires, dont Winston Churchill, aient fait le coup n’y change rien. Aujourd’hui, La Presse rapporte que le gouvernement québécois travaille à l’élaboration d’un projet de loi qui restreindrait cette pratique impopulaire. Un député

ne pourr[ait] pas quitter [son] parti au profit d’un autre sans retourner devant leurs électeurs, selon un scénario envisagé.

Un député aurait toutefois toujours le loisir de tourner le dos à sa formation politique sans en référer à ses électeurs pour aller siéger comme indépendant.

On peut se poser deux questions face à ce projet. Est-il constitutionnel? Et est-il une bonne idée?

Selon moi, la proposition, telle que rapportée dans le passage cité ci-haut, est constitutionnelle. L’article 45 de la Loi constitutionnelle de 1982  confère aux législatures provinciales la compétence de « modifier la constitution de sa province », sous réserve d’une interdiction de toucher à la charge du lieutenant-gouverneur. Le sens de cette disposition, ou plutôt de celle qui l’a précédée, le paragraphe 92(1) de la Loi constitutionnelle de 1867, a été précisé par le juge Beetz, pour le compte de la majorité de la Cour suprême, dans l’arrêt Le procureur général de l’Ontario c. SEFPO, [1987] 2 R.C.S. 2.

[U]ne disposition peut généralement être considérée comme une modification de la constitution d’une province lorsqu’elle porte sur le fonctionnement d’un organe du gouvernement de la province, pourvu qu’elle ne soit pas par ailleurs intangible parce qu’indivisiblement liée à la mise en oeuvre du principe fédéral ou à une condition fondamentale de l’union et pourvu évidemment qu’elle ne soit pas [liée à la charge du lieutenant-gouverneur ou celle de la reine]. (p. 40)

Une règle qui modifie les conditions auxquelles un député occupe son poste et celle auxquelles des élections (partielles) doivent être tenues « porte sur le fonctionnement d’un organe du gouvernement de la province », en l’occurrence la législature. La législature a donc compétence pour adopter une telle règle, dans la mesure où elle ne touche ni au principe fédéral, ni à une condition fondamentale de l’union canadienne, ni à la monarchie. La règle envisagée par le gouvernement du Québec ne fait rien de tel. Une autre limite possible au pouvoir de la législature d’amender la constitution provinciale identifiée, en obiter, par le juge Beetz, le principe du gouvernement responsable, n’est pas en cause non plus.

L’autre disposition constitutionnelle pertinente, c’est l’article 3 de la Charte canadienne des droits et libertés. En apparence, il ne garantit que le droit de voter et de se porter candidat à une élection. Cependant, la Cour suprême l’a interprété, notamment dans le Renvoi : Circonscriptions électorales provinciales (Sask.), [1991] 2 R.C.S. 158, et dans l’arrêt Figueroa c. Canada (Procureur général), 2003 CSC 37, [2003] 1 R.C.S. 912, comme protégeant le droit d’un électeur à une « représentation effective ». Sans me lancer ici dans une analyse complète, je ne crois pas que l’exigence qu’un élu se présente à une élection partielle avant de siéger avec un parti différent empêche la représentation effective des électeurs. Il est vrai qu’en principe, dans notre système électoral, on élit un député, et non un parti. C’est le député, et non un parti, qui représente d’abord les électeurs. Cependant, la règle proposée permet aux électeurs de réélire leur représentant. Elle ne les prive donc pas de représentation. Cependant, en pratique, comme la majorité de la Cour suprême l’a reconnu dans Figueroa,

les partis politiques jouent un rôle si important dans notre système démocratique que le choix d’un candidat par certains électeurs s’appuie en grande partie, sinon exclusivement, sur l’identité du parti auquel il appartient (par. 56).

Pour ces électeurs-là, la règle proposée améliore l’effectivité de leur représentation. C’est d’ailleurs son but.

Le seul problème constitutionnel possible que je voie, c’est qu’en augmentant les difficultés auxquelles un aspirant-transfuge doit faire face, la règle proposée donne un pouvoir plus grand aux partis sur leurs députés. Selon moi, c’est un problème, et j’y reviendrai en parlant du bien-fondé de cette mesure. Cependant, il faut bien reconnaître que les partis ont toutes sortes d’autres moyens de contrôler leurs députés. Le renforcement du contrôle qui va résulter de la règle proposée sera, en comparaison, assez peu important. De plus, le députés ont toujours l’option de quitter leur parti pour siéger comme indépendants. Leur présence à l’Assemblée nationale, et leur capacité de représenter leurs commettants, n’est donc pas à la merci des dirigeants de leur parti. C’est pourquoi je ne crois pas que les tribunaux interviendraient pour corriger la situation.

L’exigence qu’un député passe par une élection partielle avant de changer de parti en cours de mandat n’est donc pas inconstitutionnelle. Ce n’en est pas moins une mauvaise idée. L’accroissement du pouvoir des partis qui va en résulter sera peut-être mineur, mais c’est tout de même un pas dans la mauvaise direction. Je crois que le pouvoir des partis sur les députés, qui résulte en une partisannerie et une rigidité excessives dans nos législatures, est une cause bien plus importante du « cynisme des citoyens » envers les institutions politiques, que Bernard Drainville, l’auteur de la proposition, déplore et dit vouloir contrecarrer, que les rares changements de partis en cours de mandat. C’est là un jugement politique que les tribunaux seront probablement réticents à porter, et avec raison, mais en tant que citoyens, nous sommes libres de le faire.

Par ailleurs, il est incertain si l’adoption de règle telle que rapportée par La Presse serait efficace. Si un député qui veut changer de parti demeure libre de siéger comme indépendant, rien ne l’empêche de coordonner ses activités et ses votes avec le parti avec lequel il souhaite maintenant s’aligner. De plus, il n’est pas clair si un député pourrait rejoindre un autre parti après avoir siégé un temps comme indépendant (chose que Lucien Bouchard a fait après avoir quitté le Parti progressiste-conservateur en 1990). Tout dépendrait  du libellé exact de la loi.

Quoi qu’il en soit, forcer les transfuges à passer par une élection partielle demeure une mauvaise solution à un problème qui n’en est pas vraiment un. Les électeurs ont déjà la possibilité de porter un jugement sur un transfuge, lors de la prochaine élection générale, si le transfuge n’a pas trop peur de ce jugement pour s’y présenter. À cet égard, le système fonctionne fort bien.

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