Where Is the Grass Greener?

In a recent article in Constitutional Forum, Peter Russell argues that Canada needs to imitate New Zealand by creating a Cabinet Manual that would, notably, contain an authoritative although not legally binding statement of the principal constitutional conventions, especially those that regulate the formation of governments. While this would, in prof. Russell’s view, have a number of benefits ― “[a] Cabinet Manual”, he writes, “can be a quietly evolving instrument for reforming the ‘unwritten’ part of our constitution” and increase political accountability ―  “the biggest benefit a Cabinet Manual would yield for our society is to increase the knowledge of citizens about how
they are governed” (98).

Meanwhile, in New Zealand itself, a former Prime Minister and inveterate constitutional reformer, Sir Geoffrey Palmer, is campaigning, together with one of the country’s leading lawyers, Andrew Butler, for the enactment of a codified constitution that would eliminate conventions altogether. A major reason they cite for their effort is New Zealanders’ ignorance of their constitution ― which the Cabinet Manual lauded by prof. Russell has apparently done nothing at all to dispel. (Note, however, that their proposed constitution would require the publication of updated versions of the ― presumably slimmed down ― Cabinet Manual every six years (s 25).) A codified constitution, by contrast, will do wonders to rectify this sorry state of affairs

Prof. Russell does not really explain how the existence of a Cabinet Manual will bring about the “increase [in] the knowledge of citizens about how they are governed” that he anticipates. He provides no evidence of its having done so in New Zealand, although he does confidently assert that “[m]aking the Cabinet Manual available on the internet was a giant step in increasing the constitutional literacy of New Zealanders” ― mostly, it seems, thanks to the wonders of hypertext. If Sir Geoffrey and Dr. Butler (as well as many of my colleagues here in New Zealand) are to be believed, prof. Russell is simply wrong.

For their part, Sir Geoffrey and Dr. Butler do not really explain how the codification of constitutional rules will change anything to the citizens’ ignorance of and lack of interest in these rules. They hope that a codified constitution that dispenses with conventions “will educate people and public decision-makers on their rights and responsibilities … and provide a better framework for learning about civics” (25). But they provide neither evidence that this can happen, nor examples that it has. Canada and Australia, with their partly codified and partly conventional constitutions, would seem to offer perfect natural experiments that can test their assertions: if Canadians and Australians are more knowledgeable or better educated about federalism, which is codified in their respective constitutions, than they are about responsible government, which is not, then Sir Geoffrey and Dr. Butler are right. Otherwise ― and although I have no empirical evidence, it seems to me that it is indeed otherwise in Canada ― they too are simply wrong.

In fact, the idea that an authoritative text ― whether legally binding or merely informative ― telling people “how they are governed” is going to achieve much of anything to educate citizens on this admittedly crucial issue is naïve. Consider the situation in the United States, with its revered Constitution (and, let us note, a very short constitution in contrast to the 40-page one that Sir Geoffrey and Dr. Butler are proposing, never mind the length of a Cabinet Manual). As Ilya Somin reminds us, “[p]ublic ignorance” there

also extends to the basic structure of government. A 2006 poll found that only 42 percent can even name the three branches of the federal government: the executive, the legislative, and the judicial. There is also much ignorance and confusion about the crucial question of which government officials are responsible for which programs and issues. (164-65)

Neither prof. Russell nor Sir Geoffrey and Dr. Butler explain how their proposals will ensure that their respective countries will avoid the fate of the United States. Prof. Somin, by contrast, does have an explanation for the phenomenon that he observes, which is that

[f]or most people, political ignorance is actually rational behavior. If your only incentive to follow politics is to be a better voter, that turns out not to be much of an incentive at all, because there is so little chance that your vote will actually make a difference to the outcome of an election. … For most people, it is rational to devote little time to learning about politics, and instead to focus on other activities that are more interesting or more useful. (166)

No Cabinet Manual, and codified constitution, can change that. But unless they recognize this fact, well-meaning reformers are bound to think, with no particular justification, that whatever system they have must be responsible for the public’s ignorance of the constitutional basics, and that whatever system some other country has must be the solution to the problems they see in theirs. So Canadians will propose imitating New Zealand, while New Zealanders will want to imitate, and indeed go further than, Canada. Yet while the grass may always be greener on the other side of the Pacific Ocean, the putrid flowers of political ignorance bloom on both.

Privilège parlementaire: une jurisprudence à récrire

Note. Le présent billet a d’abord paru sur À qui de droit, le blogue de la Faculté de droit de l’Université de Sherbrooke, le 19 novembre dernier. Je remercie Léonid Sirota de contribuer à sa plus grande diffusion en m’autorisant à le republier sur son excellent blogue. Je dévoile aussi le fait que j’agis, en tant que spécialiste allégué du droit constitutionnel comparé et des standards mondiaux du droit constitutionnel (matière dont il n’est question que dans la dernière section de ce billet), comme expert dans l’affaire Boulerice et al. v Attorney General of Canada, Board of Internal  Economy, and the Hounourable Andrew Sheer, Speaker of the House of Commons, et ce, pour le compte des requérants, à l’appui de leur contestation d’une requête en radiation. La question de la recevabilité de mon affidavit est actuellement  pendante devant la Cour d’appel fédérale.

 

Dans l’excellent article qu’il faisait paraître en 2014, Marc-André Roy s’inquiétait des « lacunes dans la définition et la compréhension du privilège parlementaire au Canada [, qui] peuvent se révéler problématiques et même dangereuses pour le maintien de la primauté du droit, surtout lorsque ce type de privilège entre en conflit avec les droits et libertés garantis par la Charte » (p. 493). Au terme de son étude, il en venait à la conclusion que « [l]’évolution du privilège parlementaire au Canada ne pourra[it] se faire de manière cohérente sans que les tribunaux s’efforcent de mieux saisir cette notion […] et son importance pour le parlementarisme […] » (p. 528).

Je partage généralement cette double critique (internaliste) d’incohérence et (externaliste) de mécompréhension des enjeux, à laquelle je veux ici ajouter. Au vu de l’impératif plus formel de cohérence, certaines ambiguïtés de la jurisprudence de la Cour suprême du Canada relative au privilège parlementaire semblent avoir échappé à la critique doctrinale. Concernant l’exigence plus matérielle d’adéquation de l’interprétation de l’institution du privilège parlementaire avec sa fonction et son contexte actuel d’application et de reconstruction équilibrée et non contre-intuivement injuste de l’ensemble de notre droit constitutionnel, s’il est vrai qu’au Canada la critique du privilège parlementaire tend à se résumer à la sauvegarde des droits et libertés et la mobilisation d’une idée générale de l’État de droit, en revanche le constitutionnalisme global se veut aussi sensible aux menaces que pose une conception du privilège parlementaire inadaptée aux nombreuses transformations qu’ont connues l’État de droit moderne et le parlementarisme depuis l’époque où se jouaient des scènes telles que celle qui est représentée dans le célèbre tableau de John Singleton Copley. L’une de ces menaces est le détournement du privilège parlementaire par la majorité parlementaire afin d’opprimer la minorité.

Origines métropolitaines

Dans la tradition de droit public dont le Canada a hérité, le privilège parlementaire est cet ensemble d’immunités – limitées à l’exercice des fonctions parlementaires – et de pouvoirs – dont ceux d’assurer l’ordre des débats et la discipline parlementaire, de prévoir le décorum, de punir pour outrage et de convoquer des témoins – qu’ensemble la common law et la loi anglaise – dont le Bill of Rights de 1689, les modifications  de celui-ci et son interprétation  ainsi que les lois relatives au parlement – ont progressivement reconnu aux parlementaires à titre individuel ou réunis en chambre. Son exercice se traduit notamment par l’adoption d’un règlement par la chambre parlementaire dont son président est chargé de l’application.

Alors que l’idée eut dû s’imposer en vertu de celle de primauté du droit, il a fallu attendre Gilbert Campion, sous les soins duquel fut publiée en 1946 la 14eédition du célèbre traité d’Erskine May sur le droit parlementaire, pour que soit bien compris le fait que le privilège parlementaire n’existe pas en dehors du droit mais au sein et en vertu de celui-ci, sous la forme d’un ensemble de pouvoirs, immunités et inviolabilités dérogatoires au droit commun, mais dont l’exercice allégué est évidemment susceptible de contrôle judiciaire (p. 170-175 de la 14e éd.). Que les chambres parlementaires puissent abuser de leur privilège était pourtant connu au moins depuis l’affaire Stockdale v. Hansard de 1839 (112 E.R. 1112), où le Queen’s Bench anglais en avait retracé l’histoire d’un siècle. La jurisprudence canadienne reconnaît aussi que le « privilège parlementaire ne crée pas un hiatus dans le droit public général du Canada; il en est plutôt une composante importante » (arrêt Vaid de 2005, par. 29).

L’institution du privilège parlementaire que le droit canadien a hérité du Royaume-Uni s’est donc d’abord développée, dans la métropole, dans un cadre étranger à la notion de loi suprême et de droit supralégislatif. Elle a historiquement servi à protéger les parlementaires du monarque à une époque antérieure à la convention du gouvernement responsable – qui ne s’est nouée pour établir le régime parlementaire que peu après 1832 (WS Holdsworth, “The Conventions of the Eighteenth Century Constitution” (1932). 17:2 Iowa L Rev 161) – et où les tribunaux n’étaient pas aussi indépendants de l’exécutif qu’ils ne le sont aujourd’hui. Le privilège parlementaire a donc été historiquement subordonné à la loi, qui pouvait le modifier et en déterminer l’étendue, et la question que son exercice puisse se dérober au contrôle de la loi suprême ne pouvait pas se poser. Dans de nombreux pays d’ailleurs, la cour constitutionnelle contrôle la loi organique et le règlement intérieur des assemblées parlementaires. Le privilège parlementaire y est donc assujetti, non seulement à la loi ordinaire, mais à la loi suprême.

Transplantation coloniale par le législateur impérial

Il n’est donc pas surprenant que, pour le Canada, l’article 18 de la Loi constitutionnelle de 1867une loi constitutionnelle d’origine impériale, attribue au Parlement fédéral la compétence de définir les « privilèges, immunités et pouvoirs que posséderont et exerceront le Sénat et la Chambre des Communes et les membres de ces corps respectifs », sous réserve de ce « qu’aucune loi du Parlement du Canada définissant tels privilèges, immunités et pouvoirs ne donnera aucuns privilèges, immunités ou pouvoirs excédant ceux qui, lors de la passation [d’une telle loi], sont possédés et exercés par la Chambre des Communes du Parlement du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande et par les membres de cette Chambre ». J’ai dû en corriger ici le libellé, car une erreur s’est manifestement glissée dans la version (non officielle) française, qui se lit plutôt « de la présente loi ». En effet, c’était l’objet même de la modification, en 1875 par loi impériale, la Loi de 1875 sur le Parlement du Canada (38-39 Victoria, ch. 38), référencée (no 7) à l’annexe de la Loi constitutionnelle de 1982 d’ailleurs, que de déplacer le point de comparaison-plafond depuis la date d’adoption de la Loi constitutionnelle de 1867 vers celle de la loi fédérale relative au privilège des chambres du parlement central. C’est cette modification qui a permis au législateur fédéral canadien d’attribuer aux chambres parlementaires fédérales le pouvoir de recevoir des déclarations assermentées, ce qui en même temps rendait possible la sanction judiciaire du parjure, qui échappe à l’immunité parlementaire prévue au « privilège ». Cette disposition de la loi impériale est mise en œuvre par l’article 4 de la Loi sur le Parlement du Canada, qui dispose que les « privilèges, immunités et pouvoirs du Sénat et de la Chambre des communes, ainsi que de leurs membres, sont […] a) d’une part, ceux que possédaient, à l’adoption de la Loi constitutionnelle de 1867, la Chambre des communes du Parlement du Royaume-Uni ainsi que ses membres, dans la mesure de leur compatibilité avec cette loi; b) d’autre part, ceux que définissent les lois du Parlement du Canada, sous réserve qu’ils n’excèdent pas ceux que possédaient, à l’adoption de ces lois, la Chambre des communes du Parlement du Royaume-Uni et ses membres ».

On ne trouve pas de dispositions équivalentes relativement aux chambres des législatures provinciales. Or ces législatures étaient, dès 1867 – à la différence du législateur fédéral qui n’en a obtenu un quasi équivalent qu’en 1949 (British North America (No. 2) Act, 1949, 13 Geo. VI, c. 81 (R.-U.); voir Renvoi : Compétence du Parlement relativement à la Chambre haute de 1980) –, titulaires d’une compétence générale de modifier « la constitution de la province », si bien qu’en 1896, dans l’affaire Fielding v. Thomas ([1896] AC 600 (P.C.)), le Conseil privé britannique leur reconnut celle d’accorder à leurs chambres respectives un privilège parlementaire équivalent à celui prévu par le droit britannique, et ajouta que cette compétence provinciale était l’héritière de la compétence constitutionnelle des législatures coloniales prévue à l’article 5 du Colonial Laws Validity Act de 1865, selon lequel toute législature coloniale était réputée avoir toujours été compétente pour « modifier sa constitution ».

Il ressort de ce qui précède que, en vertu de la loi suprême et de la jurisprudence du Conseil privé, en droit canadien le privilège parlementaire devait être prévu dans, et assujetti à, la loi (fédérale ou provinciale, suivant les cas), jusqu’à concurrence de ce que prévoit le droit britannique. La Cour suprême, dans une jurisprudence alambiquée, en décidera autrement.

Relevons que ni la loi ni la jurisprudence ne reconnaissent de privilège du genre à d’autres assemblées, dont les conseils de ville ou municipaux (Prud’homme c. Prud’hommeMouvement laïque québécois c. Saguenay (Ville), par. 142).

Incohérences de la jurisprudence de la Cour suprême du Canada

L’arrêt New Brunswick Broadcasting de 1993, où était invoqué le privilège parlementaire de l’Assemblée législative de la Nouvelle-Écosse, a vu la Cour suprême hisser le privilège parlementaire, non pas prévu dans la loi, mais « inhérent » aux, ou « nécessaire au bon fonctionnement » des, chambres parlementaires provinciales, au rang de principe non écrit de notre droit constitutionnel rigide, c’est-à-dire de niveau supralégislatif, de manière à ce que son exercice ne puisse, notamment, faire l’objet d’un contrôle de constitutionnalité en vertu de la Charte canadienne des droits et libertés, étant admis dans notre droit que, à l’exception de la procédure de modification constitutionnelle, une partie de la constitution juridique formelle, rigide ou supralégislative ne peut en invalider une autre.

Dans l’affaire Harvey c. Nouveau-Brunswick de 1996, où il signait des motifs concordants, le juge en chef Lamer écrivait ce qui suit : « Dans l’arrêt New Brunswick Broadcasting, notre Cour à la majorité était d’avis que la Charte ne s’appliquait pas à l’exercice du privilège inhérent d’exclure des étrangers que possèdent les députés de l’Assemblée législative, du fait que ce privilège jouissait d’un statut constitutionnel en tant que partie intégrante de la Constitution du Canada. J’ai souscrit au résultat, mais pour une raison très différente (par. 2, j. en chef Lamer, motifs concordants). » Dans le renvoi de 1997 sur la rémunération des juges, où cette fois il rédigeait des motifs majoritaires, ce même juge en chef se disait, en obiter dictum, « continue[r] de douter que les privilèges des assemblées provinciales fassent partie de la Constitution » (par. 92). Il est assez exceptionnel de voir un juge de la Cour suprême ainsi manifester son désaccord avec l’opinion majoritaire de ses collègues au-delà du jugement dans lequel celle-ci s’est exprimée, surtout si l’opinion en question participait de la ratio decidendi. Il faut dire cependant que, outre ceux du juge en chef Lamer, les motifs minoritaires, sur cette question, de l’arrêt New Brunswick Broadcasting continuent de convaincre nombre de juristes. Je pense ici à l’extrait suivant des motifs du juge Sopinka : « Le problème que suscite l’approche adoptée par ma collègue le juge McLachlin tient à ce que, pour soustraire certains privilèges à un examen fondé sur la Charte, elle conclut d’abord qu’ils font partie de la Constitution du Canada. La raison en est qu’ils sont visés par le préambule de la Loi constitutionnelle de 1867. Je trouverais curieux que les rédacteurs de la Loi constitutionnelle de 1867 aient eu l’intention de consacrer certains privilèges au moyen d’une mention générale dans le préambule mais pas la constitution dans son ensemble qui est expressément maintenue en vigueur par l’art. 88 de cette loi constitutionnelle. En conséquence, contrairement à ce que dit l’arrêt Fielding c. Thomas, on pourrait soutenir que ces privilèges ne sont pas assujettis aux lois de la province et ne pourraient être modifiés que par modification de la Constitution du Canada en vertu de l’art. 43, ou encore de l’art. 38, de la Loi constitutionnelle de 1982. À part ces privilèges, l’ensemble de la constitution de la province demeurerait assujettie [sic] aux lois de la province. Il me semble que la perspective de la perte de tout contrôle législatif sur ses droits et privilèges serait un prix bien cher à payer par l’appelant pour les soustraire à l’application de la Charte. Pour produire un tel effet, on s’attendrait à plus que la simple mention générale, dans un préambule, d’une « constitution semblable dans [le] principe ». »

Dans l’affaire Vaid de 2005, où la question était de savoir si la gestion de son personnel par le parlement fédéral relevait du privilège parlementaire de manière à échapper à la loi, formellement ordinaire, fédérale sur les droits de la personne, en l’occurrence la Loi canadienne sur les droits de la personne, la Cour suprême a vu l’occasion de préciser les contours du privilège parlementaire en tant que principe sous-jacent à notre loi suprême plutôt que de se contenter d’examiner cette question à la lumière de ce que prévoyaient les dispositions législatives fédérales pertinentes, confirmant ainsi que le principe de l’arrêt New Brunswick Broadcasting s’appliquait, avec quelques adaptations, aux chambres parlementaires fédérales.

Contrairement à l’avis du Conseil privé de 1896 dans Fielding v Thomas (référencé plus haut) qui ne la limitait qu’à ce que prévoit le droit britannique au moment de son exercice, le juge Binnie, dans des motifs unanimes, sans distinguer entre l’immunité à l’égard de la loi suprême et l’immunité à l’égard de la loi ordinaire, assujettit en outre la compétence des législatures provinciales relative au privilège parlementaire au respect d’une exigence de nécessité (par. 37, in fine). Autrement dit, la loi provinciale peut reconnaître un privilège parlementaire si celui-ci est nécessaire en plus d’être reconnu par le droit britannique.

Concernant la compétence fédérale, prévue à l’article 18 de la Loi constitutionnelle de 1867, relative au privilège du parlement du Canada, le juge Binnie, sans davantage distinguer entre l’immunité relative à la loi ordinaire et celle relative à la loi suprême, plutôt que de la réduire, au contraire l’étend au-delà de la limite, pourtant bien indiquée, de ce que prévoit le droit britannique au moment où cette compétence est exercée (par. 38). En d’autres termes, la loi fédérale peut reconnaître un privilège, soit prévu par le droit britannique, soit nécessaire, l’alternative se substituant à l’exigence cumulative. En plus de pouvoir justifier que la loi fédérale accorde positivement un privilège plus grand que ne le prévoit le droit britannique, le critère de « nécessité » pourra aussi, à défaut pour la loi canadienne de prévoir spécialement un privilège et dans la mesure où l’alinéa 4a) de la Loi sur le Parlement du Canada renvoie au privilège qu’avaient la Chambre des communes britannique et ses membres en 1867, autoriser le juge à conclure à son existence même s’il n’est pas « péremptoirement établi » par la loi britannique, la jurisprudence britannique ou la jurisprudence canadienne (par. 39). Échappe sans doute au cadre d’analyse du juge Binnie l’éventualité où le droit britannique établirait « péremptoirement » que, au moment de l’adoption de la Loi sur le Parlement du Canada par exemple, voire de tout temps, un pouvoir ou une immunité allégués ne faisaient pas ou n’ont jamais fait partie du privilège parlementaire. La thèse de la « nécessité » d’un tel privilège serait alors des plus improbables, voire d’un dangereux provincialisme, volontairement aveugle à la raison juridique et au patrimoine constitutionnel mondiaux.

Outre qu’elle a réduit la compétence législative provinciale d’une part et élargi la compétence fédérale de l’autre, dans l’un et l’autre cas du privilège parlementaire provincial ou fédéral, on remarque que la Cour suprême a réussi à contourner, au moyen du critère de « nécessité », l’exigence de la loi suprême, qui était de prévoir le privilège parlementaire dans la loi ordinaire – même s’il est à se demander s’il n’a pas échappé au juge Binnie que, concernant le privilège des chambres fédérales, l’abrogation de l’alinéa 4a) de la Loi sur le Parlement du Canada priverait une partie de son approche « nécessitariste » de son assise. Qui plus est, en en faisant un principe constitutionnel non écrit de niveau supralégislatif, la Cour suprême paraît disposée à priver les législateurs fédéral et provinciaux de la compétence de réduire la portée du privilège en deçà de ce dont on l’aura convaincue de la nécessité, ce qui a de quoi inquiéter et qui va à contre-courant de la tendance mondiale, qui est à la réduction du privilège parlementaire, question sur laquelle nous reviendrons. En somme, le privilège d’une chambre parlementaire correspondra toujours à ce que la jurisprudence tiendra pour nécessaire, à l’exception du privilège prévu par la loi fédérale en faveur de la Chambre des communes ou du Sénat et qui, sans se révéler nécessaire, ne va pas au delà de ce que prévoyait le droit britannique en faveur de la Chambre des communes au moment où la loi fédérale a été adoptée.

Une menace imprécise pour les droits fondamentaux

Dans l’arrêt Vaid toujours, le juge Binnie définit ce qui satisfait au critère de nécessité comme « la sphère d’activité [… qui est] si étroitement et directement liée à l’exercice, par l’assemblée ou son membre, de leurs fonctions d’assemblée législative et délibérante, y compris leur tâche de demander des comptes au gouvernement, qu’une intervention externe saperait l’autonomie dont l’assemblée ou son membre ont besoin pour accomplir leur travail dignement et efficacement » (par. 46). Dans l’arrêt New Brunswick Broadcasting, le juge Cory, dissident, s’était inquiété de la menace suivante : « Par exemple, douterions‑nous de l’application de la Charte si, dans l’exercice de sa compétence en matière de punition d’un outrage commis par un de ses membres, l’assemblée législative devait condamner cette personne à l’emprisonnement à vie sans que celle‑ci soit admissible à une libération conditionnelle ? Il est certain qu’une telle mesure sortirait du champ d’application constitutionnel du privilège parlementaire et que les dispositions de l’art. 12 de la Charte s’appliquant aux peines cruelles et inusitées entreraient en jeu« . L’arrêt Vaid se veut donc rassurant, en indiquant que « [l]es tribunaux peuvent examiner de plus près les affaires dans lesquelles la revendication d’un privilège a des répercussions sur des personnes qui ne sont pas membres de l’assemblée législative en cause, que celles qui portent sur des questions purement internes« (par. 29.12). Au reste, certains experts sont d’avis que les organes parlementaires seront assujettis à la Charte dans l’exercice de leur compétence pénale (J.P.J. Maingot, Le privilège parlementaire au Canada, 2e éd., Montréal, Presses universitaires McGill‑Queen’s, 1997, p. 217 et 219). Cela dit, l’état du droit sur cette question est trop imprécis pour écarter la menace.

Une tendance mondiale fondée en raison dont il est urgent de tenir compte

Le bon usage d’une exigence de « nécessité » consiste à lui faire contribuer au rétrécissement, non pas à l’étendue, du privilège parlementaire considéré à l’échelle des standards mondiaux. Au-delà d’une diversité certaine mais plus superficielle d’un pays à l’autre, la tendance lourde, au sein du Commonwealth, est au rétrécissement du privilège parlementaire, et ce, par l’application d’un critère de « nécessité » devant permettre son adaptation à la situation actuelle des chambres parlementaires au sein des démocraties modernes fondées sur l’État de droit et les droit fondamentaux (Yvonne Tew, « No longer a privileged few: expense claims, prosecution and parliamentary privilege », (2011) 70(2) Cambridge Law Journal 282; Charles Robert et Dara Lithwick, « Renewal and Restoration: Contemporary trends in the Evolution of Parliamentary Privilege », The Table, 2014, p. 24-43, à la page 34).

La Commission de Venise, se fondant notamment sur les règles et pratiques du Parlement européen et de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe, les travaux de l’Union interparlementaire (UIP), ceux de l’Association des secrétaires généraux des parlements (ASGP) et ceux de plusieurs parlements nationaux, a récemment entrepris de dégager certains standards relatifs à l’immunité parlementaire (Rapport sur l’étendue et la levée des immunités parlementaires).

Relevant qu’un « nombre croissant de travaux universitaires ont […] été consacrés ces dernières années à l’immunité parlementaire », la Commission de Venise précise que « [c]ertains défendent le principe de l’immunité, mais la plupart se montrent critiques, se faisant l’écho d’une tendance croissante à la remise en question de la nécessité de l’immunité parlementaire dans une démocratie moderne » (par. 50). Elle s’explique aisément une telle tendance, en somme, par le fait que:

[L]’immunité parlementaire issue de la tradition constitutionnelle européenne qui se dessine à la fin du XVIIIe siècle et au début du XIXe siècle s’est répandue presque partout dans le reste du monde, et domine toujours. Cependant, les règles de l’immunité ont été formulées dans un contexte historique et politique très différent du nôtre. Beaucoup de choses ont changé depuis sur le plan institutionnel et démocratique, surtout dans les systèmes parlementaires, et cette évolution n’a pas épargné les règles de l’immunité; il est important aujourd’hui d’en tenir compte dans l’évaluation de leur place et de leur fonction dans monde d’aujourd’hui. L’un de ces grands changements a été la modernisation de la démocratie, qui a pour effet que la menace de pressions indues de l’exécutif sur le parlement a pratiquement disparu dans bien des pays. La montée en influence des partis politiques a aussi, au moins dans les systèmes parlementaires, multiplié les liens entre le gouvernement et les parlementaires du parti au pouvoir. C’est alors l’opposition (le plus souvent minoritaire), plutôt que le parlement lui-même, que menacent les pressions indues de l’exécutif, et qui pourrait avoir besoin d’une protection spéciale. De nos jours, l’immunité parlementaire fournit donc surtout une garantie aux forces minoritaires (par. 23-24, la Commission renvoyant ici à son rapport de 2010 sur Le rôle de l’opposition au sein d’un parlement démocratique).

« Autre nouveauté notable »,  d’indiquer la Commission de Venise : « l’indépendance et l’autonomie de la justice, qui font que l’exécutif a bien moins qu’il y a deux siècles la possibilité d’abuser des tribunaux contre ses adversaires politiques au parlement dans la plupart des pays démocratiques d’aujourd’hui, ce qui diminue la nécessité d’un régime spécial d’immunité parlementaire«  (par. 25). En effet, dans les systèmes parlementaires modernes où les partis politiques sont fortement disciplinés – avec une acuité particulière dans ceux où le système électoral favorise le bipartisme – et où l’indépendance de la magistrature est plus fortement protégée, la menace venant du gouvernement à l’encontre du parlement et de ses minorités tend à s’exercer non pas par le truchement des tribunaux autant que par une instrumentalisation du droit parlementaire.

Toujours dans son rapport de 2014, la Commission de Venise rappelle que, avec le privilège parlementaire, « [i]l ne s’agit pas de privilégier personnellement et individuellement les parlementaires, mais de garantir le fonctionnement démocratique d’une assemblée législative » (par. 22). Ce rappel s’impose par le « paradoxe de l’immunité parlementaire, qui peut servir à la consolider la démocratie comme à la saper » (par. 29). Car, comme elle l’affirmait plus tôt dans son rapport, la Commission de Venise est d’avis que l’immunité parlementaire doit permettre aux parlementaires de s’acquitter de leur charge « sans crainte de harcèlement ou d’accusations indues de l’exécutif, des tribunaux ou de leurs adversaires politiques » (par. 7).

Parmi les « principes juridiques et démocratiques fondamentaux », la Commission de Venise en mobilise notamment deux qui font également partie des « principes non écrits » du droit constitutionnel canadien et qui militent en faveur d’une interprétation restrictive du privilège parlementaire : le principe même de la démocratie représentative et celui de l’État de droit. Le premier doit offrir une protection « particulièrement utile à l’opposition parlementaire et aux minorités politiques » (par. 36).

En revanche, la Commission de Venise précise que « [l]es mesures disciplinaires internes sortent du cadre de la présente étude, qui ne les aborde pas, bien qu’il soit évidemment utile d’en tenir compte dans l’évaluation de la liberté d’expression des parlementaires dans la pratique » (par. 56). Elle ajoute que la « combinaison d’un large régime d’irresponsabilité et de règles intérieures strictes peut toutefois susciter des tensions, et donner une impression trompeuse du degré de liberté réelle dont jouissent les parlementaires » (note 19).

Il ressort de ce qui précède que, au-delà d’une tendance mondiale certaine au rétrécissement par actualisation du privilège parlementaire, il faille s’attendre à une évolution du travail standardisant vers la question de la démocratie interne des chambres parlementaires. Cela s’impose par la prise de conscience de la menace que représente l’abus du pouvoir qu’ont les chambres de discipliner leurs membres. À ma connaissance, aucun principe général du droit constitutionnel moderne n’est susceptible de fonder une objection à ce que le législateur, ordinaire ou constitutionnel, intervienne de manière à assurer un contrôle formel (c’est-à-dire procédural) de la démocratie interne des chambres parlementaires et que ce contrôle comprenne celui, tout aussi formel, de légalité ou constitutionnalité par les tribunaux judiciaires ou constitutionnels. À l’inverse, ces principes laissent présager que de telles interventions pourront représenter des standards.

Pour conclure, j’aimerais rappeler que, cette tendance actuelle et ses raisons d’être, il y a longtemps qu’un grand esprit les avait comprises et convoquées. Il s’agit de Hans Kelsen, et la preuve s’en trouve dans un livre qu’il a fait paraître en 1929.

St-Hilaire on Parliamentary Privilege

I have been completely snowed under, despite the coming Southern hemisphere summer ― or perhaps because of it, since coming summer means end of the semester, and end of the semester means exams to grade (or to mark, as we say around here). 243 exam papers (or scripts, in Kiwi), to be precise, in my Constitutional Law class (or paper). This is very nearly done, and I hope to resume blogging by the end of the week. In the meantime, my friend, and occasional guest here, Maxime St-Hilaire, will entertain us with a post on parliamentary privilege, cross-posted from the Université de Sherbrooke’s blog, À qui de droit. I am looking forward to it!

Sub Lege

I often criticize judges, on this blog and elsewhere. I think it is very important that people who exercise power over citizens be subject to criticism whenever they exercise it unwisely or, worse, recklessly, and still more when they abuse or overstep the powers given them. While the media can, more or less, be counted on to criticize legislators and bureaucrats, from time to time anyway, criticizing judges is difficult, because this criticism has to be informed by technical knowledge and skills, which few journalists possess (though there are worthy exceptions). This means that it is especially important for lawyers, including academic lawyers such as myself, to be the judiciary’s critics. And precisely because I am an unabashed critic of the judiciary that I think I need to do so something that might be outside the scope of my normal blogging.

I want to express my dismay, my horror even, at the way in which judges have been treated in much of the British Press in response to the High Court’s ruling that legislation is necessary before the United Kingdom’s government can formally initiate the process of withdrawing the UK from the European Union. The Guardian has collected the front-page reactions: “Who do you think you are?” “The judges versus the people” “ENEMIES OF THE PEOPLE“. A paper “helpfully” noted that one of the (very distinguished) members of the panel that heard that case is gay. Another is apparently just as suspicious by virtue of his wealth. This is shocking, vile stuff.

I do not feel confident enough to comment on the merits of the High Court’s ruling, but there appears to be quite a strong case ― made for instance by John Finnis and other experts for the Judicial Power Project, as well as by Adam Tomkins ― for the proposition that the Court erred. That’s beside the point ― except insofar as these arguments, some of them quite forceful, remind us that it is possible to criticize judicial decisions without resorting to taunts, insults, and sloganeering. Whether or not the High Court rendered the right decision, it decided the case before it in accordance with its understanding of the law and of its own constitutional role. The argument implicit in the tabloids’ headlines is that the court had to decide otherwise ― having no regard to the law, but only to the supposed will of the people. But that would be a culpable dereliction of duty; that would make judges act like politicians in robes; that would make their unelected, unaccountable status grounds for criticism.

But perhaps trying to discern an argument amidst that fury is already too generous. Look at the words they use. Enemies of the people! In modern history, the phrase was apparently first popularized by Robespierre. In case anyone is wondering what life under the Jacobins was like, they should read Dame Hilary Mantel’s A Place of Greater Safety, which succeeds remarkably at creating an atmosphere of all-encompassing, pervasive fear. That same atmosphere was also characteristic of the other period in history where “enemy of the people” was a label used by power to justify mass murder ― Stalin’s purges. This is the heritage which the English press now claims. Land of hope and glory, mother of the free!

Criticizing courts is necessary if we are to hold on to the inevitably precarious proposition that there is a law apart from what the courts say the law is; that there can be a Rule of Law and not merely a rule of judges. If we are to have, in John Adams’s celebrated phrase, a government of laws not of men, judges, like legislators and ministers of the Crown, must obey the law ― and be called out when they fail to do so. It is for this reason that I am wary of, and do my best to contradict, those who would shut down criticism of the judiciary on the pretense that it risks undermining the Rule of Law. But if we are to have a government of laws not of men, then even the most revered men and women ― which in a democracy means the voters ― cannot stand above the law.

A final historical parallel, perhaps more exact although of greater antiquity, is in order. When in 1607 the King of England thought that he could substitute his own judgment for that of the law, his Chief Justice would not let him:

His Majesty was not learned in the laws of his realm of England, and causes which concern the life, or inheritance, or goods, or fortunes of his subjects, are not to be decided by natural reason but by the artificial reason and judgment of law, which law is an act which requires long study and experience, before that a man can attain to the cognizance of it: that the law was the golden met-wand and measure to try the causes of the subjects; and which protected His Majesty in safety and peace: with which the King was greatly offended, and said, that then he should be under the law, which was treason to affirm, as he said; to which I said, that Bracton saith, quod Rex non debet esse sub homine, sed sub Deo et lege [that the King ought not to be under any man but under God and the law].

Like once their king, the people of England ― or at least the demagogues who would speak for them ― may be offended by being “under the law”. But ― as the examples of the Jacobins and the Bolsheviks remind us ― it is the law that protects them in safety and peace. One has every right to insist that judges too keep to the law. But it is lunacy ― suicidal lunacy ― to wish to with to throw off the law’s protection under the pretense of throwing off its shackles.

“Intolerant and Illiberal”

The BC Court of Appeal is right to insist on tolerance for an intolerant institution

In a decision issued yesterday, Trinity Western University v. The Law Society of British Columbia, 2016 BCCA 423, the British Columbia Court of Appeal held that the Law Society acted unreasonably when its benchers, following its members, voted “not to approve” the University’s proposed law school, preventing its graduates from practicing in the province and causing it to lose the government’s permission to grant recognized degrees. The unanimous decision “by the court” is not always straightforward to follow in its administrative law analysis, which is surely at least in part the consequence of the convoluted approach that the Supreme Court has taken to analyzing Charter issues when they arise in administrative decision-making. But on the constitutional issue of balancing the allegedly competing considerations of religious liberty and equality rights, the Court gets it quite right when it concludes that “[t]his case demonstrates that a well-intentioned majority acting in the name of tolerance and liberalism, can, if unchecked, impose its views on the minority in a manner that is in itself intolerant and illiberal.” [193] Let me explain.

Trinity Western requires its student to sign a “Covenant” which, among other things, seeks to prevent them from having sex outside marriage, and defines marriage as strictly heterosexual. Whether or not this is intended to discriminate against LGBTQ students, it obviously does discriminate. Although there apparently are some such students at Trinity Western, the Covenant is obviously a greater burden on most of them (except those who do not view celibacy as a burden) than on most heterosexual students (though it’s worth noting that the Covenant does restrict the liberty of such students too, and in a way that would surely be unconstitutional if this restriction were imposed by the state). A great many people, within and outside the legal profession, and within and outside the LGBTQ community, are offended by the Covenant’s existence, and have campaigned for Trinity Western’s proposed law school not to be recognized, preventing its graduates from entering the profession. For some, this seems to be a means of putting pressure on Trinity Western to repent its discriminatory sins. But Trinity Western has made it quite clear that, as befits religious fanatics, they will do no such thing. There will be a Trinity Western Law School with the Covenant, or there will not be one at all. There is no tertium quid.

Trinity Western argues that denial of accreditation to its law school by the BC Law Society infringes its religious liberty. The Law Society claims that it has balanced religious liberty and the equality rights of the LGBTQ people, which are infringed both by being put to the choice of either refraining from going to Trinity Western or going there and living in the closet for the duration of their studies. Moreover, the Law Society says that it should not put itself in the position of effectively endorsing the Covenant by accrediting the law school despite the Covenant’s existence. As the Court’s judgment shows, the Law Society did no such thing. Although its benchers were aware of these various concerns, they punted on the decision whether to accredit Trinity Western or not, and let the Society’s members effectively make that decision through a referendum, authorizing it through a resolution that made no mention of the religious liberty side of the ledger.

How should these concerns be balanced, then? More to the point, are these concerns even real? Trinity Western’s clearly are. Its ability to exist as a religious institution is denied when the government (or its delegate the Law Society) denies it an accreditation that would otherwise be available to it on the basis of its religious beliefs. Sure, Trinity Western doesn’t have to have a law school. But if the only reason the state will not let it have one is its religious belief, then the state is in default of its duty of religious neutrality, which applies as much to prevent the state from singling out a set of beliefs for a particular burden as to prevent it singling out a set of beliefs for special support (the proposition upheld by the Supreme Court in Mouvement laïque québécois v. Saguenay (City), 2015 SCC 16, [2015] 2 SCR 3).

The Law Society’s constitutional concerns, by contrast, are simply made up. The moral concerns are real enough ― Trinity Western’s Covenant is profoundly illiberal (though nobody seems actually concerned about that) and homophobic in effect if not in intent. But that is not enough. As the committee of the Federation of Law Societies that considered Trinity Western’s proposed law school pointed out,

approval of the [Trinity Western] law school would not result in any fewer choices for LGBT students than they have currently. Indeed, an overall increase in law school places in Canada seems certain to expand the choices for all students. [Quoted at 174]

The Court stated that “[t]hese findings are entitled to deference”, which may or may not be right. But quite apart from any deference, this statement is self-evidently correct. Even assuming (plausibly even if not entirely accurately) that no LGBTQ student would want to attend Trinity Western, the number of law schools open to such students does not change whether or not Trinity Western’s is allowed to operate. And the idea that Trinity Western might be “persuaded” to drop its homophobia is, as already noted, patently wrong. As the Court concludes, “it is incontrovertible that refusing to recognize [Trinity Western] will not enhance accessibility” [175] of legal education for LGBTQ people.

The Court is also right to reject “the submission that the approval of [Trinity Western’s] law school would amount to endorsing discrimination against LGBTQ individuals”. [183] As it observes, all manner of people and organizations seek and obtain regulatory approval for all sorts of projects and undertakings. It cannot be the case that such approvals are always synonymous with endorsement of these people’s and organizations’ beliefs. If it were otherwise, and the state had to refrain from communicating such endorsements, “no religious faculty of any kind could be approved”. [184] Arguably, no political activity should be either, since the state ought (morally and arguably constitutionally) be politically as well as religiously neutral.

Ultimately, as the Court rightly notes, the issue here is hurt feelings ― people’s outrage at the idea of a homophobic institution being allowed to freely operate not too far from the seat of power in society. The Court’s response to this is spot on:

While there is no doubt that the Covenant’s refusal to accept LGBTQ expressions of sexuality is deeply offensive and hurtful to the LGBTQ community, and we do not in any way wish to minimize that effect, there is no Charter or other legal right to be free from views that offend and contradict an individual’s strongly held beliefs … Disagreement and discomfort with the views of others is unavoidable in a free and democratic society. [188]

I would add just a couple of observations. The first is that the whole Trinity Western imbroglio, which is of course not over as the case is likely to be headed for the Supreme Court, is one illustration of the perniciousness of the regulation of legal services in Canada (and elsewhere). The existence of law societies, which are at once state-sanctioned cartels and permanently-captured regulators, is a problem. The law societies that denied Trinity Western its accreditation, especially those that did it on the basis of referenda, put their members’ political agenda ahead of the public interest in having reasonably-educated (as all concede Trinity Western’s graduates will be) lawyers competing to provide legal services. That the agenda of LGBT equality is on the whole a very good one does not in any way stop this being a case of capture. If legal services were deregulated, and the law societies’ denied their privilege of erecting barriers to entry into the market, this would not have happened.

The second observation I wanted to make here concerns contrast between the reactions to the Trinity Western Covenant’s discriminatory effects and some other, similar, issues. One of these, which I have already referred to, is that same Covenant’s illiberalism. “No sex outside marriage” is an illiberal, near-totalitarian position. (It was one which actual totalitarians, in the Soviet Union and elsewhere, were quite keen on. They were also quite keen on homophobia, of course.) It would be so even if “marriage” were defined irrespective of gender or sexual orientation. Yet nobody, it seems, has been particularly concerned by Trinity Western’s illiberalism. Only its discrimination got people worked up.

Nor is anyone apparently concerned by other Canadian universities’ questionable approach to individual rights. I am not aware of a comprehensive Canadian resource similar to the Speech Codes Database of the Foundation for Individual Rights in Education, but consider just one example from British Columbia. UBC’s Student Code of Conduct provides that “[a]ny conduct on the part of a student that has, or might reasonably be seen to have, an adverse affect on the integrity or the proper functioning of the University … is subject to discipline under this Code”. What this means is not defined; although there follows a list of examples of what this prohibition might encompass, the Code is careful to state that they are no more than illustrations. Given the absurd vagueness of this rule, one can only conclude that due process rights are not held in very high regard at UBC; nor is freedom of speech, it would seem, considering the UBC Statement on Respectful Environment for Students, Faculty and Staff purports to proscribe such things as “gossip”. Again, these things do not seem to trouble anyone.

My point, to be clear, is not that these things are necessarily worse than, or even as bad as, the discrimination in the Trinity Western Covenant. It is only that the indignation that the Covenant has aroused seems at least somewhat selective. The law societies that have pounced on it to deny Trinity Western its accreditation are not all that concerned with individual rights. They are, mostly, concerned with one specific right, which just happens to be at the leading edge of contemporary progressivism ― for the time being, anyway (and perhaps not for much longer, as trans rights take over that position). However important that right ― and it is important ― signle-minded obsession with it does not show the law societies in a very good light as regulators in the public interest.

Be that as it may, it is a relief that five judges of the BC Court of Appeal saw this case for what it was ― an attempt by a majority, however well-meaning, to impose its views on a minority, however bigoted, to indulge its own moral preferences, however correct, rather than to defend anyone’s rights from legally cognizable injury, however slight. One can only hope that at least as many of their colleagues on the Supreme Court will see it that way too. Just as municipal functionaries in Québec should not be able to use their regulatory powers to silence a turbulent imam, Canadian law societies should not be able to use theirs to clamp down on turbulent pastors. The contrary result would be, as the Court notes, intolerant and illiberal.

Selfie Slow-Down

I have already blogged about one American judicial decision on the constitutionality of a “ballot selfie” ban, which has since been upheld on appeal by the Court of Appeals for the 1st Circuit. And I have also written about the history of the secret ballot, which in my view explains why measures to protect ballot secrecy ― including bans on something that might at first glance appear quite innocuous, like a selfie showing for whom a person has voted ― are actually more important than they seem. Another American decision issued last week, this one by the Court of Appeals for the 6th Circuit, provides some additional food for thought on this issue.

Much of the discussion in Judge Sutton’s majority opinion in Crookston v Johnson is procedural. The case came up as an application for a preliminary injunction preventing the enforcement of Michigan’s prohibition on “exposing marked ballots to others”, (1) and Judge Sutton concludes that it is simply too late to grant one now in anticipation of the elections to be held on November 8. The people who will be running the election have already been trained and have received specific guidance on photography at the polling stations. Changing the rules at this point would create unnecessary confusion. So Judge Sutton does not rule on the merits of the case, which will be assessed later, assuming the applicant still cares. (This situation is reminiscent of the Canadian cases about election debates, which are invariably brought on an emergency basis when the debates are set up, and invariably abandoned before a full merits hearing once the election has taken place.)

But Judge Sutton does make some comments that bear on the merits of the dispute, and, although preliminary, these comments strike me as quite sensible and interesting. One observation is that

many Michigan voting stalls … are simply tall desks, placed next to each other, with three short dividers shielding the writing surface from view. In this setting, posing for a ballot selfie could compromise the secrecy of another’s ballot, distract other voters, and force a poll worker to intervene. (4)

My memory of Canadian voting stalls is a bit hazy ― I skipped the last election because I couldn’t tell which of the parties was worst ― but something like that might be true of them too. And indeed, even if it is not in any given case, it is worth thinking about whether our voting arrangements must actually be planned so as to cater to the “needs” of people wishing to snap a selfie.

Another practical point is that allowing ballot selfies could create a “risk of delay” at the polling stations, “as ballot-selfie takers try to capture the marked ballot and face in one frame—all while trying to catch the perfect smile”. (5) In a brief concurrence focusing entirely on the issue of delay, Judge Guy makes the additional point that “with digital photography, if you don’t like the way you look in the first one, you take another and so on ad infinitum.” (7) He wonders, too, whether “the allowance of taking a selfie also include use of the ubiquitous selfie stick”. (7)

And then, there are the issues that I have already discussed here ― whether the absence of evidence of ballot selfies’ harm shows that there is no reason for banning them or, on the contrary, demonstrates the effectiveness of the bans as a prophylactic measure. Judge Sutton clearly thinks that the latter is the case. Moreover, “[t]he links between [voter corruption and intimidation] and the prohibition on ballot exposure are not some historical accident; they are ‘common sense'”. (5, quoting US Supreme Court precedent.) Chief Judge Cole, dissenting, takes the contrary view, as have other American courts that have addressed selfie bans.

For own part, without expressing an opinion as to which of these views is correct as a matter of U.S. law, I have more sympathy for Judge Sutton’s. While I have been dwelling on the importance of evidence in constitutional adjudication for some time now, and critical of restricting rights on the basis of assumptions no later than yesterday, the evidence is actually there, albeit that it is mostly historical. Moreover, a court should be able to pronounce on the issue of delay without waiting for an “experiment” to take place. Common sense can be an unreliable guide to adjudication, but ― absent evidence to the contrary ― courts should be able to rely on it sometimes.

Prohibitions of ballot selfies might seem counter-intuitive or even quaint. In the United States, they run counter to the very strong tradition of virtually untrammelled freedom of expression. While I sometimes wish that Canadians took more inspiration from that tradition than they do (for example when it comes to the criminalization of “hate speech”), this is one instance where a more even-handed weighing of competing interests might be in order. Judges Sutton and Guy provide a useful reminder of what some of these interests are.

More of the Same

Yet another “tough on crime” attempt to deny judges discretion about to be struck down

Last week, the Alberta Court of Queen’s Bench issued yet another in a long series of constitutional reverses for the previous federal government’s “tough on crime” agenda, holding in R v Ndhlovu, 2016 ABQB 595 that legislative amendments that rendered the making of sex-offender registration orders mandatory was contrary to section 7 of the Charter. It is, as yet, not a finding of unconstitutionality, because ― quite unusually ― the Crown asked and will permitted to proceed separately with a justification under section 1 of the Charter, but successful justifications of section 7 infringements are vanishingly rare. More of the same, then, in that as in many cases where the courts have struck down mandatory minimum sentences, Parliament’s attempt to take discretion away from sentencing judges is deemed to be the source of constitutional difficulty ― albeit on a somewhat different basis.

In 2004, Parliament enacted the Sex Offender Information Registration Act, which allowed prosecutors to seek orders requiring those convicted of certain offences to register with and provide extensive information to the police, who can conduct random checks to ensure that the information provided by the offender is correct. Non-compliance is itself an offence and can lead to heavy fines or imprisonment. In recognition of the fact that these requirement would not always be appropriate, Parliament allowed judges to reject the prosecutors’ applications “if the effects of the order on the offender’s privacy or liberty interests were grossly disproportionate to the public interest in protecting society” by acquiring information about the offender. In 2011, however, Parliament changed this regime when it enacted the Protecting Victims from Sex Offenders Act. Among other things, that statute dispensed with the need for prosecutors to seek a registration order (and thus their discretion not to do so), and the judges’ discretion not to make an order.

The constitutionality of the discretionary regime of the 2004 version of the Act had been challenged a number of times, but was upheld. In Ndhlovu, it was the mandatory character of registration requirements as they now stand that was alleged to be unconstitutional. The Crown having conceded that the legislation interfered with liberty ― presumably, because of the possibility of imprisonment for non-compliance ― the main question for Justice Moen was whether that interference was arbitrary, overbroad, or grossly disproportional. The registration regime’s purpose is mainly to help police investigate known or suspected sexual offences by providing them with accessible information about known offenders ― on the theory that they are likely to re-offend. The 2011 amendments to the legislation added a further purpose of “preventing” sexual offences, although it is not clear how this to be achieved, and not much is made of this further purpose in Justice Moen’s reasons. The question, then, is whether the regime does in fact serve to help investigate offenses at all (otherwise, it would be arbitrary), whether it fails to do so in some instances (which would make it overbroad), and whether its effect in doing so is grossly disproportionately small relative to its consequences on the persons subject to the regime.

Justice Moen rejected the arbitrariness claim. The Crown argued that the registration regime “is based on the assumption that convicted sex offenders have an increased propensity to commit sex crimes” [90] ― without, it would seem, any data to support this “assumption”. Whether the judge accepted the Crown’s argument is not quite clear to me. He wrote that “[t]here is, no doubt, a statistical probability that a sex offender will offend again” [92] That’s true so far as it goes, but put this way, the sentence would still be true even if data showed that sex offenders were actually less likely than the rest of the population to commit sexual offences in the future ― there would still be “a statistical probability”. Perhaps this is not what Justice Moen means ― but that suggests that he might not understand the concept of “statistical probability” (is there any other kind?) very well.

This is ultimately irrelevant. The heart of the matter for Justice Moen is overbreadth. Already in his arbitrariness analysis he follows up the sentence about “statistical probabilities” by observing that “statistical probabilities cannot protect individuals who will not probably find themselves on that statistical curve ever again”. [92] Again, this might not be very rigorous from a scientific point of view, but what Justice Moen means is that for those offenders who are deemed unlikely to re-offend, registration does little to help police investigate future crimes ― which they presumably are not likely to commit. The Crown conceded as much, but argued that it was impossible to tell which offenders fell in that category. In Justice Moen’s view, however, this argument goes towards establishing a section 1 justification rather denying the existence of overbreadth at the section 7 stage.

In addition, Justice Moen found that mandatory registration is grossly disproportional to its purpose. Those required to register are asked to supply a considerable amount of information, and “the effects of random compliance checks, including the risks of information being divulged during these checks” are significant. (There was evidence that the Edmonton police had a policy intended to minimize these effects and risks, but it was only a policy, not law.) The discretion that used to exist in the registration legislation was an attempt to strike a constitutionally-minded balance between these effects and the needs of law enforcement. With the exemption gone, the law is unconstitutional.

Subject to my reservations about Justice Moen’s understanding of elementary notions of statistics, this seems right. I’d like to venture a couple of observations though. First, still on the statistical theme, I think it is remarkable that both the Crown and, possibly, Justice Moen are content to operate on mere “assumptions” about the propensity of categories of people to commit crimes. Is an assumption all it takes to restrict constitutional rights? Perhaps the Crown will yet come up with actual evidence at the section 1 hearing, but the fact-free nature of the proceedings so far is depressing. Second, speaking of the section 1 hearing, I don’t recall seeing Charter proceedings bifurcated in this way before. I’m not sure whether this development, if it takes hold, would be a good or a bad thing. In any case, it’s worth keeping an eye on, though it is only potentially relevant in a relatively small number of cases, as the infringement of a right is often a foregone conclusion and section 1 is all there is to debate.

Finally, I think it’s useful to note that this case illustrates just how narrow a concept arbitrariness in the section 7 sense is. Suppose that the assumption about sex offenders being prone to recidivism is not correct. (I don’t know whether it is, but assumptions have a way of turning out to be false from time to time.) If so, singling out sex offenders for registration would be arbitrary in the sense that it would illogical and capricious, which is how a layperson would use the term arbitrariness. But the legal test ― would registration contribute to the objective of facilitating the investigation of crime ― would still be satisfied. This test can, indeed, justify the registration of every person in Canada on the same terms as sex offenders, since it would no doubt help make police work easier. A programme of wholesale registration and surveillance would be overbroad and grossly disproportionate, but not arbitrary in the constitutional sense. Keep this in mind when courts do strike down laws as arbitrary ― those rare cases are well and truly egregious abuses of the legislative power.

The late administration’s “tough on crime” agenda was bad enough though. Built on assumptions and without regard to justice in individual cases, it will not be missed. While I have been and remain skeptical of claims to the effect that removing judicial discretion in sentencing somehow attacks the judiciary, it is quite clearly often inconsistent with individual rights. But one must hope that the courts will not do too much collateral damage to the law in the process of upholding these rights, important though they are.